最新资讯!宋湘燕、赵亚琪：美国关税政策的理论误区与现实目的 | 国际
文/中国人民银行驻美洲代表处首席代表、高级经济师宋湘燕，中国人民银行金融研究所助理研究员赵亚琪
自美国挑起与主要贸易伙伴国的贸易摩擦以来，关税在美方的政策工具箱中始终扮演着关键角色。然而，美国的关税政策并不能从根本上扭转其贸易逆差国地位，且可能从多方面造成严重的负面影响，不符合经济和国际贸易理论共识。本文从政治、经济和外交等角度分析了美现政府热衷使用“关税武器”的原因。
加征关税有悖经济和国际贸易理论共识
美国在全球范围内实施贸易保护主义的直接由头是本国巨额的贸易逆差。美国政府试图通过升级贸易摩擦、加征关税的方式来减少贸易逆差和工作外包，实现产业回流和“让美国再次强大”，这一逻辑显然有悖经济和国际贸易理论共识。
首先，造成美国全球贸易逆差国地位的原因具有长期性和根本性。一是美国国内储蓄与投资的不平衡。根据美国国家经济研究局（NBER）的数据，美国储蓄率自20世纪70年代至今呈下降趋势，背后的原因包括产业结构、高福利社会制度、长期低利率环境、居民消费和储蓄习惯等多重因素，储蓄缺口的持续存在导致美国需要通过贸易赤字实现内外均衡。二是美元的国际储备货币地位。由于美元是全球公认的国际货币和储备资产，全球储备资产供应需要美国不断产生贸易赤字，且美元为了维持国际储备货币职责须维持相对强势，不利于美国出口，也是导致美国贸易赤字积累的原因。三是美国可通过发行本币来弥补经常项目差额。美国能够使用美元支付美国贸易逆差、平衡对外债务，这使得美国的贸易失衡具有长期可持续性。四是美国的全球价值链分工地位和跨国公司生产布局。美国在全球价值链中占据高附加值环节，将本国低附加值、存在比较劣势的传统制造业逐渐转移给生产成本更低的发展中国家，传统的出口核算方法以出厂售价计算，导致美国对部分发展中国家贸易逆差被严重高估。五是美国在部分领域采取出口管制措施。按照美方统计，2018年美在高科技领域的对华贸易逆差占商品贸易逆差的32%，如果美国放开高科技领域的出口限制，则可减少对华贸易逆差三成以上。由此可见，美国在全球贸易中处于逆差地位并非加征关税能够解决。
其次，关税壁垒将破坏全球产业链、降低资源配置效率、损害消费者福利，对美国和全球经济产生严重的负面影响。一是直接影响各国在全球价值链上的参与程度，导致全球价值链加速转移。国际货币基金组织（IMF）模型显示，在中美全部贸易品加征25%关税的情况下，中国电子产品和其他制造业出口至美国市场的增加值将转移至亚洲和北美等地区，产业链相关国家对中国出口也将显著下降。二是降低资源配置效率。关税壁垒导致贸易总量下降的同时，过去根据各国比较优势做出的最优投资决策失效，导致全球范围内资源配置效率的下降和全要素生产率的损失。三是不利于美国相关产业竞争力的提高。美国现政府试图通过关税手段推动制造业回流，但由于本土不具备劳动力成本优势，劳动密集型产业很难实现回流，即便在短期和小范围内靠压力和非常规政策有所成效，长期看也不利于产业竞争力的提高。四是损害消费者福利。提高关税一方面导致美国进口商不得不分担关税成本，另一方面也会导致劳动密集型产品供给不足，价格上涨，损害产业链相关企业和消费者利益，加大通胀压力。五是导致跨国企业利益受损。美国跨国公司在中国的商业利益要远远大于美国对中国的出口，美国加征关税会影响跨国公司在全球范围内的生产经营，造成美国企业在国际分工中获利大幅减少。六是对全球经济增长产生负面影响。贸易局势持续紧张是当前全球经济下行的主要风险。IMF在2019年10月《世界经济展望》报告中将2019年全球经济增长预期下调至3%，是2008年金融危机爆发以来的最低水平，并表示经贸摩擦可能会进一步抑制全球经济增长。
美国关税政策的主要目的
既然美国的关税政策不能从根本上扭转美国的贸易失衡，且可能从多方面造成恶劣影响，表面看可谓是“损人不利己”，那么美国现政府热衷于使用“关税武器”的真正原因和目的何在？
第一，兑现竞选承诺，赢得政治连任
特朗普在2016年竞选时期就提出了包括大规模减税、缩减政府开支、扩大基建和教育支出、反对自由贸易和非法移民、放松金融监管等一系列政策主张，号称将通过一系列经济政策使未来10年美国经济实现稳定增长。在贸易政策方面，主张加强贸易保护，强调贸易协定应维护美国的优先地位，减少贸易逆差和外包。具体包括：一是提高关税，主张对所有进口货物施加20%关税，特别是对中国、日本和墨西哥商品课以重税，甚至提出如果中国不改变所谓不公平的贸易行为，将对从中国进口的商品征收45%的关税；二是加强贸易执法，对进行不公平倾销和补贴的国家征收惩罚性关税，并提出要将中国列为汇率操纵国；三是重新协商甚至退出多边贸易协定和世界贸易组织。移民政策方面，主张在美墨边境筑墙，强化移民执法，限制移民人口规模，遣返非法移民并暂停外国劳工入籍。
作为底层“沉默大多数”的代言，美现政府的贸易政策虽然荒谬，但其倡导的制造业回流和增加劳工阶层就业却是争取短期民意、赢得政治选举的有力筹码。在美国大部分政治家和普通民众看来，由于经济全球化下国际分工格局发生根本性转变，制造业逐渐向低成本国家转移，导致美国在21世纪的头10年失去了近560万个制造业就业岗位。而特朗普的竞选成功代表了“沉默大多数”对精英主义的胜利，也反映了普通民众呼吁改善就业和收入分配问题的诉求。从后期的执政过程来看，以加征关税为代表的贸易保护主义政策，特别是在中美贸易问题上的强硬立场已成为美国现政府任期内的主要“成就”和重要的连任竞选主张。此外，美国还通过威胁加征关税的方式向墨西哥施压，以解决美墨边境的非法移民问题，避免或降低非法移民对美国社会稳定、公共资源和工人的伤害，可见“关税武器”不仅适用于美现政府的贸易谈判，而且成为其兑现其他方面竞选承诺、赢得政治得分的重要工具。
美现政府更为关注其任期内的短期政策结果，目前美联储尚有政策空间对冲加征关税对经济的负面影响，一旦经济出现下行压力，首先将倒逼美联储降息，因而美国现政府对美国经济的短期走势抱有一定信心，在使用“关税武器”时也更加有恃无恐。而对包括中国和墨西哥在内的美国诸多贸易伙伴而言，加征关税及其引发的反制措施不仅会导致与美国双边贸易额的下降，而且会导致产业链转移、就业压力加大和消费者福利的损失。由于美国对外贸易逆差巨大，贸易伙伴对美国市场的依赖远大于美国对它们的依赖。虽然短期来看，在贸易协议已经签署的情况下，加征关税的成本主要由美国进口商和消费者承担，但长期内还将取决于双方的议价能力，在议价能力不强的情况下，美贸易伙伴国的出口企业也必将承担一定的利润损失。这使得贸易伙伴国不得不让渡自身部分利益以求与美国达成相关协议，也使得美国现政府的“关税武器”屡屡奏效，成为其解决双边问题、实现竞选政策主张的有力手段。
第二，弥补联邦财政赤字
有观点认为，美现政府发动贸易战的真实目的并非解决贸易赤字，而是应对财政困局。
首先，美现政府的扩张性财政政策叠加美联储上一轮加息的双重影响直接导致联邦政府财政状况恶化。美现政府的重点施政纲领之一是采取扩张性财政政策来推动经济增长和创造就业，核心内容包括大幅减税和扩大基础建设支出。已出台的减税方案包括，一是提高个人所得税起征点，最高边际税率由39.6%降为37%，个人所得税标准扣除额翻倍；二是将企业所得税税率由35%降低至21%，废除公司最低替代税制度，允许企业资本性投资费用化；三是对跨境所得税实行属地征税制度，对跨国企业的海外滞留利润汇回美国按照低税率一次性征税。其核心理念是通过刺激投资来创造短期经济增长、提振就业并最终增加政府税收。
然而，减税的实际效果却不及预期：一是本轮减税对经济的刺激侧重需求侧而非供给侧，较难带动投资增加，对财政收入的贡献极为有限。根据美国国会预算办公室（CBO）的预测，未来10年减税对实际国内生产总值（GDP）增长率年均提升0.7%，其中对消费影响最大，个人消费增长率年均提升0.6%；而对投资影响较小，个人非住宅投资年均提升0.3%；对个人住宅投资的影响为负，因为很多州取消了地产税减免，这对当地的房地产业将造成冲击；对净出口的影响为负。
二是减税导致美国财政支出和收入之间的差距持续扩大，美国财政失衡状况进一步加剧。美国财政部公布的数字显示，由于开支持续大于收入，2019财年（2018年10月1日至2019年9月30日）美国联邦政府财政赤字升至9844亿美元，同比增长约26%，为2012年以来的最高水平。根据CBO的最新估算，2029财年美国财政赤字将达到1.4万亿美元，比2018年的7790亿美元多出5990亿美元，赤字占GDP比例将从2018年的3.9%上升到4.5%。
三是财政赤字增加将推动联邦政府债务大幅提高。根据CBO的估算，联邦政府债务将从2018年底的21.5万亿美元增加到2029年底的34.4万亿美元，是1947年以来的最高水平，约为过去50年平均水平的两倍以上。此外，由于美联储于2015年底进入加息周期，导致在2017年至2018年的两年内，联邦政府利息支出迅速上升了约1000亿美元。按照CBO预测，2018年至2029年联邦政府债务增量有近一半是平均利率上升的结果。在联邦政府债务预算上限不进行调整的情况下，债务增长将很大程度上制约美现政府的施政空间，影响基建、教育、医疗和科研等关键领域的投入，长远来看将对美国经济产生负面影响。因此，美现政府亟须采取手段增加财政收入，以平衡联邦政府的财政状况。
其次，美现政府上台后，相继援引“201”、“232”、“301”等条款，引发了与包括中国在内的全球多个主要经济体的贸易摩擦。美现政府的贸易政策始终围绕加征关税展开，且以最大限度征收关税为目标。根据“201调查”，对价值100亿美元的洗衣机和太阳能光伏板产品加征关税，涉及韩国、墨西哥等大部分国家；根据“232调查”，对价值480亿美元的钢铁、铝产品加征关税，涉及欧盟、加拿大、墨西哥等主要贸易伙伴，并威胁对3600亿美元的汽车及零部件征收关税，涉及欧盟、加拿大、日本等主要经济体；根据“301调查”，对价值2500亿美元的中国进口商品加征关税。此外，美商务部还提出拟将币值低估纳入政府补贴，与反补贴税挂钩，以及对欧盟的航空补贴采取关税反制措施等。可见美现政府的打击目标不只局限于中国，还包括美国所有的主要贸易对手，其目的是借贸易摩擦之机向尽可能多的进口商品征收关税。
从贸易谈判的过程来看，在美欧贸易谈判中，美方公开声称谈判“底线目标”之一是欧洲对美国全面开放农产品市场，这对欧洲的农业大国而言是不可接受的，所以很可能只是美国对欧盟国家征收关税的借口；在中美贸易谈判中，美方多次撕毁协议、出尔反尔，不断升级加征关税的规模和程度，在谈判进展艰难的情况下，对中方取消加征关税的主张据不让步，反映出美国宁愿在其他方面做出退让，也不愿意牺牲已获得的关税收入；在美韩自贸协定中，韩国通过在汽车行业做出重大让步获得美钢铁关税的豁免，但仍须向美国缴纳铝产品关税。由此可见，征收关税不仅仅是美现政府贸易谈判的首要武器，某种程度上也是其希望达到的重要财政收入目标。
最后，加征关税导致的财政收入增长能够在较大程度上弥补联邦财政赤字。根据美国海关与边境保护署的最新数据，截至2019年12月18日，各项关税措施累计为美现政府增加关税收入505.09亿美元，其中对华“301”项下关税增加405.34亿美元，“201”项下关税增加13.7亿美元，“232”项下关税增加84.6亿美元。美国财政部的财政收入统计报告显示，2019财年的全部关税收入为708亿美元，同比增长71.4%，很大程度上“归功”于美现政府的关税政策。经初步测算，如果对美国2018年自中国进口商品额（5395亿美元）征收25%的关税，关税收入为1349亿美元，能够弥补2019财年联邦财政赤字总额（9844亿美元）的13.7%。可见，美现政府的关税政策能够相当程度地提高财政收入，弥补财政赤字，对冲减税政策带来的负面影响。而且，由于关税政策对美国经济短期增长带来压力，倒逼美联储开启降息，也将很大程度上减少联邦政府债务利息支出，进一步降低财政赤字。
第三，利用双边手段重塑美国在全球的霸权统治地位
特朗普的商人背景决定了其深谙“交易的艺术”，并将自己的商业策略运用于处理外交和国际关系，通过在外交政策中奉行“美国利益优先”原则，不断弱化国际多边组织的作用，强化双边谈判，并通过在双边谈判中采取“极限施压”手段以实现美国利益最大化，重塑美国在全球的霸权统治地位，而关税政策正是其双边策略的重要抓手。
随着国际格局演变和多极化进程不断发展，美国已不再具有冷战后时代“单一霸主”的国际地位，中、欧、俄、日等大国和地区的独立性不断强化，众多新兴市场国家也逐渐在国际事务中扮演更加重要的角色。与此同时，随着经济全球化的发展和多边经贸体系的建立，美国在世界经济中的总体影响力下降，并且不再是全球化的首要受益者，当前多边贸易体系的主要收益逐渐向新兴市场国家转移。这导致经济全球化面临短暂逆流的同时，也导致美国的外交战略逐步发生转移，美国作为全球唯一超级大国时代的“自由主义外交政策”遭到越来越多的反对。而特朗普在竞选时就曾打出“反自由主义霸权”的旗号，几乎全盘否定了当时的美国外交政策：一是要求停止在世界范围内传播自由主义；二是批判开放型国际经济，明确支持保护主义，声称关税是必要的；三是明确表示了对国际组织的厌恶。
从美国现政府上台后的一系列举动来看，其正通过行动完成去自由主义外交政策。一方面，遵循对美国有利的就坚持、无利则退出的“利益至上”法则，先后退出了跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、巴黎气候协定、联合国教科文组织、《中导条约》等，且以世界贸易组织（WTO）需要改革透明度问题为由，威胁退出WTO来施压改变某些规则，试图松动和瓦解当前的国际组织和国际协定，重塑国际规则；另一方面，与主要贸易伙伴重新开展双边或多边贸易谈判，如启动北美自贸协定（NAFTA）、韩美自贸协定等重新谈判。在贸易谈判过程中，美国以威胁加征关税作为极限施压手段，不断抬高要价，步步为营，使得新达成的贸易协议能够在最大限度上有利于自身，例如通过关税向其他国家施压，迫使它们更自由地开放市场。不仅如此，还将关税武器运用于其他双边谈判领域，如施压墨西哥采取有效措施解决美墨边境的非法移民问题。由此可见，美现政府在外交政策中始终奉行“美国利益优先”原则，并以关税武器作为其处理双边问题的重要抓手，试图以此巩固和重塑美国在全球的政治和经济霸权地位，达到遏制别国崛起的目的。
美国关税政策的前景
美国关税政策的走向主要取决于其政策目标。
从政治目的来看，美现政府不顾美经济结构存在的问题以及拖累全球经济复苏步伐等后果，不断升级与主要国家的贸易冲突，意在谋求更多的政治得分，向选民展现强硬立场，争取竞选连任。因此，短期来看，在2020年大选之前，美现政府的贸易政策立场不会发生根本性改变。而关税作为其贸易和其他领域谈判的主要武器，短期内大概率仍将保留已经上调的关税，或保留其中的大部分。
从经济目的来看，加征关税能够增加财政收入，弥补联邦财政赤字，对冲减税政策带来的负面影响，为美国带来切实好处。因此，在美现政府的财政状况好转之前，仍将保有较强动机继续对进口商品加征关税。按照CBO测算，2019年至2029年间，联邦财政赤字将继续维持在每年9000亿至14 000亿美元上下，占美国GDP的平均比例约为4.7%；联邦政府债务将从22.5万亿美元上升到34.4万亿美元。按照2018年底的美国商品贸易进口额计算，即使对美国全部进口商品（25 408亿美元）征收25%的关税，关税收入（6352亿美元）尚不足以弥补当年的财政赤字。而且，自2018年第四季度起，由于对进口商品加征关税，美货物贸易进口额同比增速已出现大幅下滑（如图1所示）。因此，为增加联邦财政收入，美现政府在任期内很可能继续以关税作为其贸易政策的目标和工具，且不排除提高加征关税规模和幅度的可能。
从外交目的来看，特朗普深谙“交易的艺术”，他试图摆脱国际规则的限制，以双边手段处理外交关系，并以关税作为双边外交中“极限施压”的工具，实现美国利益最大化，重塑美国的全球霸主地位。而关税威胁在双边谈判中的屡次成功，更加助长了其使用关税武器的意愿和决心。因此，在世界格局多极化发展和美国相对国际地位不断下降的情况下，即便未来美国与贸易伙伴的经贸关系有所缓和，美政府通过双边手段和关税武器解决外交和国际关系问题的长期趋势也不会改变。
建议与启示
鉴于美国关税政策的目标并非短期内能够完成，中美贸易争端大概率将走向长期化。我国在当前阶段要注重谈判策略，并做好长期应战的准备。
第一，注重谈判策略，以短期利益交换长期利益。特朗普正在争取2020年竞选连任，对美国经济的短期走势必然有所顾忌。因此，应借助美方这一特点，以短期利益交换长期利益：在中美贸易顺差问题上尽量甚至超预期满足美方的要求，换取其在核心利益问题上不干涉中国。例如，用增加汽车、原油和农产品进口等措施平衡中美贸易，减少中美贸易顺差的同时增加美国对中国市场的依赖，增加未来中美贸易谈判的筹码。
第二，改善营商环境，坚持与全球价值链挂钩。美国加征关税导致中国国内产业转移，试图导致中国与全球价值链“脱钩”。对此，我国应坚持遵守国际营商惯例和世贸组织规则，打造贸易自由化、投资便利化的营商环境，保护外国投资者及其在华投资企业的合法权益，形成跨国企业持续对华投资的吸引力。采取有效措施促进中国企业与全球价值链上的相关企业合作，更好地对接国际先进制造业的中间品和资本品进口，从而维持好中国与全球价值链挂钩。同时，在区域经济一体化不断加强的情况下，应该抓住全球产业链重新整合的新机遇，努力成为东亚生产体系的中心。
第三，继续深化改革开放，推动经济高质量发展。中美贸易摩擦导致中国制造业继续扩张面临的非市场阻力不断增加，中国应继续深化改革，促进国内消费升级，扩大国内市场，抓紧推进制造业升级和培育自主核心技术，促使中国从制造大国向“制造强国”和“消费强国”转型。进一步扩大开放，推进“一带一路”建设，与周边国家、重要的经济战略伙伴加强经贸联系，在利益共同区间内寻求贸易合作机会，鼓励企业开拓新市场、扩展新合作伙伴，逐步降低对美国市场的依赖。
第四，推动全球化和平等互惠的多边贸易体系，坚持借助多边机制解决中美问题。美现政府试图摆脱国际规则的限制，通过双边手段重塑全球霸权地位，对当前多边体系造成了重大冲击。我国要和国际社会一同努力维护现有多边体系，坚持顺应经济全球化的大趋势和平等互惠的多边贸易体系，充分尊重世贸组织在解决贸易争端方面的权威，坚持借助多边机制对抗美国的单边主义和霸权行为，争取国际社会的广泛支持。
本文仅代表作者个人观点，不代表所在单位意见。本文刊发于《清华金融评论》2020年1月刊，2020年1月5日出刊，编辑：谢松燕
