最新资讯!日本综合农协在落实“口粮绝对安全”政策中发挥的作用

摘 要：日本综合农协制度创建于20世纪初，具有以农民为主体、组织结构合理以及提供公益性、综合性服务的特点。农协在落实“口粮绝对安全”政策方面发挥着维持供需平衡、保障政策高效施行、提升口粮品质和销售价格、扩大经营规模、改善经营管理水平、稳定生产、增强抗风险能力和强化中短期储备能力等作用。我国应重视农民合作社的作用，不断完善农民合作社相关法律制度、监管制度、财政扶持制度、促进扩大经营规模和提升为农服务能力。

引言

粮食安全事关国家经济发展和社会稳定，是各国政府最重要的战略问题。2013年12月中央经济工作会议提出“要集中力量确保谷物基本自给、口粮绝对安全”，这意味着谷物自给率要保持在95%以上，水稻、小麦两大口粮自给率保持在100%。2014年2月国务院办公厅发布《中国食物与营养发展纲要(2014—2020)》(国办发[2014]3号)指出“到2020年，全国人均口粮消费135公斤。按照2020年全国人口14亿到15亿计算，口粮消费总量应该在18 900万吨到20 250万吨的区间”。然而，国家统计局2018年年底公布的数据显示，2018年我国粮食自给率下降到了82.3%，低于世界安全标准，而口粮自给率已经下降到了95%左右，保障粮食安全问题日趋严重。长此以往，将使我国粮食受制于人，一旦发生有的国家对我国制裁或者战争等极端情况，将危及国家安全。

日本与我国资源禀赋、经济条件、政治体制和发展阶段不同，但都是东亚小农国家，户均口粮生产规模小，不具优势，同样面临严峻的粮食安全问题。特别是在国际经济一体化压力下，日本面临着巨大的压力。20世纪90年代，日本在乌拉圭回合谈判中承诺履行最低进口义务(Minimum Access)，每年进口最少60万吨大米。近些年，日本加快了TPP、FTA、EPA等双边和多边贸易谈判进度，同时积极调整口粮经营结构，改善政府补贴方式。在此背景下，如表1所示，日本食物1热量自给率持续下降，2017年达到38%，仅是1965年的一半左右，其中，谷物、肉类、鸡蛋、牛奶及乳制品等农产品热量自给率全面下滑。然而，日本始终坚持口粮绝对安全政策[1,2]，大米热量自给率始终保持在95%以上，其中主食大米更是维持在100%左右，有力地保障了日本粮食安全，其经验值得借鉴。

表1 日本主要食物的热量自给率变化(%)

资料来源:日本农林水产省．平城30年度食料農業農村の動向参考統計表[EB/OL].[2019-05-31].www.maff.go.jp/j/wpaper/w＿maff/h29/pdf/sankoutoukei/sankoutoukei.pdf。

一、文献综述

20世纪50年代末，日本进入到中高收入发展阶段，相对于农业生产技术快速进步，人口减少造成食品需求呈现相对低速增长，国内食品供应需求弹性逐渐减弱，农业收入和农业资源报酬率呈现出下降趋势，城乡收入差距逐步扩大[3]。1961年，日本施行《农业基本法》，推动供给侧结构性改革，把大米选作口粮，采取了“口粮绝对自给+进口代替”战略[1]。现有文献[4,5,6,7,8,9,10,11]通过对日本粮食安全保障制度演变历史的分析，按照政策出台顺序将日本粮食安全保障政策划分为《粮食管理法》时期、《粮食法》时期、《改正粮食法》时期、户别收入补贴制度时期和新农政改革时期，并且分析了各个时期政策演变背景、政策特点和问题，认为20世纪60年代以来，日本始终把削减口粮产量和维持供给能力作为长期坚持的政策目标，口粮生产政策从价格保护逐步转向收入保护，经营结构政策从保护小规模农户经营逐渐转变为促进大农户发展，流通政策从国家管制转向市场调节，边境政策从全面封闭向局部开发转变。另外，部分学者[12]从政治经济学角度论述了日本民主党政权的农户收入补贴制度的内容，不同观点争论以及自民党重新掌权后的政策变化等问题。

然而，现有研究虽然意识到在落实“口粮绝对安全”政策的过程中，必须有保障这些政策得以完全实施的政策手段和组织体系[1]，并且已经清晰地指出日本在口粮大米的市场化过程中主要发挥综合农业协同组合(简称“农协”)等生产者团体的作用[13]，阐明了日本政党出于自身利益的考虑甚至赋予了农协垄断的地位[14,15]，但是以上研究并未从微观层面深入挖掘日本落实“口粮绝对安全”政策的运营机制，缺乏对农协的组织架构、运作模式等的具体分析。

本文基于文献梳理以及对山形县置御农业协同组合(简称“A农协”)和埼玉县瑞穗农业协同组合(简称“B农协”)的实地调研结果，聚焦日本落实口粮绝对安全政策的运行机制，阐明了日本综合农协发展历程和组织特点以及在落实“口粮绝对安全”政策中发挥的作用，并对完善我国相关制度提出政策建议。

二、日本综合农协的发展历程及特点

(一)日本综合农协的发展历程

早在19世纪末，随着资本主义经济不断发展，日本农村地区逐渐出现了农民合作经济组织的雏形。1900年颁布的《产业组合法》赋予了农民合作经济组织的法律地位。1903年，修订后的《产业组合法》允许销售和购买产业组合兼营金融业务，出现了综合农协。1910年日本成立了县级和国家层面的农协联合社，日本自下而上、上下贯通的农民合作经济组织体系基本成形。第二次世界大战期间，产业组合与农会2被政府强制改组为具有官办组织特点的“农业会”。战后，在驻日联合国军的主导下，日本解散了“农业会”，并于1947年施行《农业协同组合法》。该法剔除了地主阶级、政府对农协的影响，以“农建民管民收益”为基本原则奠定了现代日本农民合作经济组织的基本属性，规范了政府对农协的指导和支持方式，明确了农协经营范围。之后，日本相继出台了《农业协同组合法财务处理基准令》(1950年)、《农业协同组合合并支持法实施令》(1961年)、《农业协同组合法实施令》(1962年)、《农林水产业协同组合储蓄保险法》(1973年)等法律法规，保障了日本农协快速稳定发展[16]。

截至2016年3月，日本共有综合农协691家，各类成员860.9万户，年农产品销售额46 882亿日元，占全日本销售总额的81.1%。其中，综合农协的大米销售额为8 429.2亿日元，占全日本大米流通总额的72.3%[17]，为落实“口粮绝对安全”政策发挥了重要作用。

(二)日本综合农协的基本特征

1．以农民为主体，代表和维护了小农户的基本利益。

日本农协坚持农民组织这一基本属性，规定只有自己或者雇工开展农业生产的农业经营者才能成为成员。要求出资基本平等，拒绝大规模资本加入，严防组织体系被工商资本或少数大农户异化。坚持民主管理原则，通过一人一票的方式选举理事长、理事、监事和商议重大决议。而且，上级农协联合社理监事会必须由下级成员农协民主选举产生，这就决定了上级农协要服务于下级农协，基层农协要服务于农民，农协能够有效反映农民、农村的诉求，为政府制定农业政策提供决策依据。

2．组织结构合理，能够有效提供为农服务。

日本农协体系分为市町村基层农协、都道府县联合社和中央联合社3个层级，下级农协通过出资成为上级农协联合社的成员，上级联合社对下级农协进行组织、业务及经营指导，并帮助下级农协发展。在中央和都道府县层面设立的供销联合社、金融联合社、保险联合社、医疗联合社等负责提供相关专业服务。并且，设立了农协中央会负责平级农协联合社之间的组织指导和政策协调。这种网络状构造，克服了东亚地区农户规模小、居住分散、服务成本高的难题，将专业人才聚集到专业的联合社，发挥规模经济，提升了农产品销售、农资购买等领域的竞争力，增加了农民收入。

3．以公益性服务为宗旨，不断提升为农服务水平。

日本农协对成员提供的各项服务都不以营利为目的，并通过一系列的组织原则、经营原则来保障农协与成员利益的一致性。例如:在农民职业培训方面，农协开展的生产指导、教育培训等服务全部免费;在农产品销售方面，禁止农协低收高卖损害农民利益，只能按照代理制从代理农民销售的交易额中收取一定的手续费，将农协收益与农民利益捆绑在一起。另外，日本禁止农协开展农业生产，避免与成员利益冲突。农协的存在是为了帮助农民发展，但凡成员能干好的业务，农协都不参与竞争。农协盈利也会在年度末通过成员(代表)大会在预留正常运营资金后，按照一定比例和惠顾额返回给成员。

4．提供综合性服务，满足小农户生产生活多方面需求。

日本基层农协围绕农业产业链各环节为成员提供全方位服务，业务板块从农资供应到农作物销售，包括日常生活用品、金融、保险、教育培训、医疗、养老、文化、婚丧嫁娶等内容，提升了各版块的范围效应和规模效应，降低单位产品的固定资本折旧及人工费用，使得基层农协能低成本地满足成员多方面的需求。相当程度上解决了单个农民生产经营规模零散细小等问题，使农民不用为购买正品农资、销售产品以及存款、购买生活用品而烦恼，为农民生产生活提供非常多的便利。

三、综合农协在落实“口粮绝对安全”政策中发挥的作用

日本实现“口粮绝对安全”，既要压缩产量，防止口粮供给过剩、价格下跌、挫伤种粮积极性，又要警惕口粮种植面积快速下降，造成供给不足。因此，日本政府，一是“藏粮于地”，细分市场，将大米根据用途划分为主粮、加工、饲料等不同的消费市场，重点保障主粮大米市场供给平衡，并通过补贴逐步推动米农转产饲料、加工大米和其他谷物，既缓解了口粮产能过剩的压力，也维持了必要的口粮生产潜力。2018年，日本转产农作物面积49.2万公顷，占谷物种植面积的26.2%。二是“藏粮于技”，开展重大水利设施建设、推广优良品种和低减农药化肥种植方法、提升主粮品质，形成对进口大米等的非价格竞争优势。同时，加强农民职业培训、逐步扩大经营规模，发挥学习效应和规模效应，提升价格竞争优势。三是“藏粮于民”，提升农协的融资能力、仓储能力，改革储备制度，提升民间主体的口粮储备能力，减少财政负担。2017年日本综合农协储备大米199万吨，约是同期政府储备数量的2倍[18]。农协作为最具影响力的农民经济合作组织，在落实上述相关政策中发挥了重要作用。

(一)垄断供销市场，协助政府维持口粮供需平衡

日本政府赋予农协垄断能力，使其能够协助政府控制口粮产量。日本《农业协同组合法》规定农协的部分市场行为不受《反垄断法》(1947年法律54号)制约3，允许其在种子、农资统购和产品统销领域具备一定的垄断能力，确保农协具备渠道管控能力。在《粮食管理法》时期4，日本指定农协等作为全国大米收购、批发的代理机构5，代表政府在辖区内组织成员开展大米生产、销售等全部业务，保证所有大米按政策价格销售给国家，严防流入黑市。20世纪60年代末，日本大米产量出现过剩，1971年日本实施“减反政策”6，要求减少大米种植面积。农协根据政府制定的转产计划，协调具备条件的农户改种小麦、大豆等其他谷物或者蔬菜等经济作物，负责销售并承担核准转产后农户生产经营情况，上报政府，发放补贴等工作。在各地农协的积极配合下，日本大米种植面积由1960年代的320万公顷快速下降到了1990年代的200万公顷，减少了1/3以上。1995年，日本施行《粮食法》7，取消了政府对大米生产、流通的直接管理，只负责确定大米目标生产量。农协为防止大米过剩，通过全国农业协同组合联合社自上而下层层分解产量指标，并由基层农协组织成员按户分配大米产量。在此基础上，农协给予米农相应的粮种和其他农资、并帮助其销售大米，在提供精准服务的同时也防止了个别农户不遵守协议过量生产。

(二)承担核准检查功能，保障政策的高效施行

日本农村地区的公务员数量较少，难以监管大米惠农政策施行成效，通常由政府负责政策资金发放、财务审计，而农协负责政策执行和以自查自纠的管理方式具体落实相关政策。一是在执行减反政策方面，农协根据与政府达成的协议，每年与成员签订收购订单，并按成员约定的种植规模发放不同品种的大米种子和财政补贴。每年5—6月份左右，几乎全部的组织职员随同地方农政部门负责人逐一检查饲料大米和其他转作作物的种植情况，防止补贴被冒领。到了收获季节，农协严格按订单收购全部饲料、加工等大米，防止混入主食大米市场[19]。二是在执行目标价格保险政策方面，农协负责协助政府确认成员当年的实际大米种植面积，组织职工帮助成员填写申报文件。近些年，日本推行收入保障补贴制度8，农协聘请会计师组织成员学习相关会计知识，协助成员规范记账。三是在执行农业灾害保险政策方面，农协在发生灾害之后，组织区域成员协助相关部门确认受灾面积、受灾程度、核实赔付标准，保护成员利益不受损害。四是在申请政策性贷款方面，农协代替政策性金融机构审查贷款申请人个人信用，根据该成员农户不同业务板块的业绩，评估成员农户的授信额度，为政策金融放贷提供参考。政策性金融机构则按照每笔贷款的金额大小，给予农协一定的业务手续费，支持农协发展。

(三)细分市场，严格标准，稳步提升口粮品质

日本认为本国大米不具备价格比较优势，选择了精品农业的发展路线，着重发展口感适宜，能够满足不同消费市场的大米品种。进口大米虽然具有价格优势，但是口感较差，至今没有打开日本主食大米市场。

农协为提升大米品质，一是开展标准化生产。组织辖区内的种植大户商议选择适宜的种植品种，修建育苗设施，在辖区内逐步推广。2016年日本共有育苗设施1 073所[17]。同时，农协制定严格的外观标准要求，强制成员遵守。例如，A农协选择了“艳姬”品种，规定大米直链淀粉含量不得超过7.5%，糙米水分不得超过14.7%，颗粒饱满不得低于1.9mm,2018年收到成员缴纳的5.3万吨大米，拒收0.3万吨，合格率94.3%[20]。

二是加强食品安全管理。采用了GAP认证9和食品安全追溯制度，对每一批大米按照肯定列表制度(2)相关标准进行农残抽检。一旦发生问题，追溯到成员个人，并由农协入户帮助成员查找问题，寻找解决方案。

三是保障合理使用农资。农协每年年末汇总成员次年农资需求，与农资供应商谈判，确定化肥成分，并作为中介检查农资质量，确保品质稳定。同时，农协免费开展测土施肥，提供个性化复合肥配方，帮助成员合理使用农资。印制大米种植挂历，详细注明不同品种大米的生产周期以及农药化肥的施用时间和施用方法，并且根据当年气候变化情况，以邮件或电话通知成员及时调整种植方式，防止错误使用农资造成农残超标。

四是提升大米口感。农协修建了大米低温仓库，大米加工设施。把糙米保存在15度以下、湿度70%的恒温环境中，直到出货一周前才出库打磨，避免大米过早氧化。目前，日本共有大米仓储设施773所，精米加工中心1 495所。

五是激励成员共同进步。农协每年在大米收购之后组织举办新米品鉴会，由成员自己选举推荐评审委员，根据标准选出品质、口感最好的大米，并奖励经营者，进而激励成员共同提升大米品质。2018年，日本全国特A级产地品种有55种，占比达到36%。

(四)开展产品推介活动，提升口粮销售价格

持续增加农民收入、缩小城乡收入差距是提升农民种粮积极性、保障“口粮绝对安全”的前提条件。《粮食管理法》时期，农协代表米农游说各党派，通过政治力量，促使政府对大米生产采取价格支持，即由政府补贴社会平均收入水平与大米生产成本之间的差额，进而实现缩小了城乡收入差距的目标。《粮食法》时期，农协针对大米市场化过程中出现的新问题，一是出资成立了大米交易中心10。构建寡头垄断的市场结构，采取拍卖方式，利用批发商之间竞价形成有利于农协的批发价格。二是实施品牌化策略，积极开拓市场。例如，A农协主打“HAENUKI”品牌，在推行上述标准化生产的同时，着力开拓零售市场。每年10月在山形县举办“米泽米文化节”，由农协青年部、妇女部组织种植户开设摊位销售大米产品，举办文艺表演，扩大当地市场影响力。在主要目标市场开展新米品尝活动，收集消费者建议，提升消费者认知度。在东京等主要消费城市组建了客户协会，每年由理事长亲自向各地客户协会通报大米生产、销售以及市场情况，并且邀请客户来现场考察大米生产加工流程，增进双方了解，提升客户的忠诚度，稳定销售渠道。2018年，A农协大米批发价格是303日元/公斤，仅次于新潟县越光米，位居全国第二。而且，尚未开镰，所有稻米就已经通过订单销售完毕，极大地调动了米农种粮积极性。

(五)完善农地流转服务制度，扩大口粮经营规模

日本将推动大米规模化经营作为提升大米竞争力，实现农业农村现代化的重要手段。一是解决信息不对称问题。农协设立了专门窗口收集、发布辖区农地流转信息、租金信息，接受成员委托帮助找地，或者寻找租户。二是降低农地流转的制度成本。农协提供一站式服务，帮助农户解决农地流转中出现的变更出资、存款、贷款、销售名义、继承以及纳税等问题，促进农地尽可能地向中青年成员流转。三是解决农地流转中的诚信问题。农协为解决租金难以收取、农地难以回收等问题，参与组建了农地中间管理机构11，作为中介组织直接参与农地租赁活动。即作为承租方从租户手中承租农地，负责连片、平整、补贴申请，又作为租赁方将修整好的农地租给承租方，并且在合同到期后，负责从承租人手中收回农地恢复原状，归还给租户。四是积极培养青年农户12。农协认为青年农户更具备扩大经营规模的潜力，对于完全没有大米生产经验的新农人，推荐实习农场，协助申请中央财政的“新农人就业补贴”13，帮助其尽快提升种植技能，独立经营。部分农协对于刚刚开始开展大米生产的农户，根据实际大米销售情况，提供租地、农机具购置以及流动资金等优惠贷款，甚至全额补贴新农人第一年的农地租赁费用。在农协主导下，近些年，日本青年农户的大米经营规模不断提升，2018年，日本青年农户的平均经营规模达到15.4公顷，是非青年农户的10.3倍。受到规模经济的影响，青年农户每公顷年收入52万日元，是非青年农户的2.4倍[21]。五是集中经营撂荒农地。在不具备区位优势，且农地撂荒情况非常严重的地区，农协在经过成员(代表)大会批准后，建立子公司租赁农地开展大米生产。

(六)加强成员职业培训，提升经营管理水平

随着大米生产向规模化、专业化发展，需要一批懂技术、懂市场的农户来掌握大量先进的农业管理方式和农机农具使用方法。

一是构建涉农技术支撑平台。农协依据《农业协同组合法》第10条开展农业生产和技术指导工作，建立了营农指导员制度，负责为成员提供必要的生产技术指导、经营规划等服务。营农指导员不定期地根据成员需求，针对突出问题，邀请科研机构、农资农机厂商介绍大米新品种、新技术，邀请批发商、零售商介绍市场情况，帮助成员了解技术和市场变化，促进成员提升经营水平。营农指导员根据学历和经历分为营农咨询员、营农技术员、营农技术专员和营农规划员4种类型(参见表2)，并根据农作物种类分为大米营农指导员、肉牛指导员等，截至2016年，日本661家综合农协获得营农指导员资格的职员有13 750人，其中耕种类占24.6%、农机类占1.2%、农户经营指导类占11.7%。

表2 日本农协营农指导员的类型和资格认定条件

资料来源:西井賢悟．JA営農指導員のキャリア形成実態と人材育成の課題[J]．農林業問題研究，2008(6):99-104。

二是构建同行交流平台。农协设立了由种植大户、技术能手为主体的大米专业分会负责组织成员活动。分会采取民主管理，由成员自己选举产生会长、理监事会成员，农协营农指导员负责人协调，并且提供办公场所、办事人员、承担部分日常管理费用。大米分会根据本地大米生产情况，不定期举办经验交流会，由种植能手现身说法分享种植经验，和其他成员共同解决种植中面临的问题。2016年，日本483家拥有耕种业务的农协设立了3 353家分会，平均每家6.9家分会。

三是组织研学活动。农协每年组织成员赴先进地区或国外学习、考察，帮助成员了解国内外大米生产经营模式，开拓视野，并且承担一半旅费降低成员学习成本。

四是推荐成员脱产学习。农协每年推荐有潜力的青年农户，去各县主办的农业大学脱产学习。学费享受优惠，任教老师由各地公立大学或者科研机构专家担任，主要传授会计、经营和实践课程，帮助青年农户提升经营管理能力。

五是自建培训机构。部分农协出资专业培训机构，接收本辖区内有潜力的中青年成员学习种植技术、管理知识。例如北海道农业协同组合学校，1970年由北海道农协全资建立，对于年收入350万日元以下的贫困学生免除学费，其他学生在提出申请且审核通过后可获得农协援助。学制1年，每年招聘60人，至今培养人才2 700余人。

(七)发挥合作金融优势，保障口粮稳定生产

大米流通具有大规模生产和高频度少量消费特点，收获后需要长期储存，资金回收慢，占压资金较多，米农对于流动资金需求较大，特别是近些年，随着大米种植规模的不断扩大，米农对于购买农机具、粳米加工等资金需求逐年增加，更加迫切需要金融支持。

一是垫付大米购销款。每年大米收获季节结束后，无论大米是否已经全部销售，农协先按照上年度大米销售价格70%比例垫付大米货款，保障成员可以购买下一年种植所需的种子、化肥等农资。在第二年大米收获之前，核算出上一年度大米销售数量和价格，并通过成员(代表)大会确定差额，返还给成员。这种方式发挥了间接贷款的作用，解决了成员流动资金不足的难题。

二是提供全方位金融服务。如表3所示，农协金融部门支持成员扩大再生产，设计了覆盖大米生产、设施设备购置、流动资金等各项需求的金融商品，贷款方式灵活，有的甚至免担保。在接到成员贷款申请后，农协派专人汇集不同板块信息，核查贷款申请成员的经营情况，确定征信额度，设计合理的贷款方案。农协办事员尽可能地帮助成员获得低息、无息的日本政策金融公库贷款14和农林水产省的“农业现代化资金”15贷款。如果剩余贷款资金较大，基层农协无法满足时，则联合县级信用联合社共同贷款，或交由县级联合社单独贷款。在贷款申请人无法提供有效担保时，协调农协和政府联合出资成立的农业信用基金协会16代为担保，确保成员获得有效的资金支持。由于农协掌握了成员日常流水，征信成本低，效率高，贷款利率也往往低于商业银行，无担保授信额度较大，深受米农欢迎。

表3 日本综合农协主要金融商品一览表

资料来源:埼玉みずほ農業協同組合．JA埼玉みずほをもっと知っていただくために，2018年ディスクロージャ誌[R]．埼玉県:埼玉みずほ農業協同組合，2018:21-22。

(八)预留准备金，增强口粮经营的抗风险能力

大米生产容易受到风雨雪等自然灾害和原料上涨、价格暴跌等经济因素变动的影响。为规避风险，农协进行多项准备和活动。

一是预留风险准备金。依托业务综合的优势，农协每年会从盈余中预留一部分风险准备金，应对自然灾害和社会环境变化带来的损失，减轻了政府灾后筹措赈灾资金的负担。各家农协根据自身情况，预留金额大相径庭，例如A农协地处日本东北部山区，雨雪灾害较为频繁，每年从利润中抽出1亿日元作为防灾准备金，截至2018年3月该账户累计金额达到8.9亿日元。B农协地处东京附近的平原地区，灾害较少，每年预备的自然灾害准备金仅有2 000万日元，是A农协的1/5。

二是补贴灾后购买救灾物资。以A农协为例，2015年遭受雪灾后，启动风险准备金，预算额度达到150万日元，对于成员购买融雪用的每袋炭灰补贴180日元，每袋炭块补贴120日元。同年遇到燃油价格快速上涨，A农协又对于成员购买的农业用柴油，给予每升1日元的折扣。

三是提供灾后恢复生产的金融产品支持。A农协或者提供定额贷款或者根据受灾情况提供贷款。例如，遇到雪灾和雨灾，最多提供500万日元，年息0.45%，贷款期间长达10年的灾后重建贷款。遇到米价暴跌，则根据上一年度受灾成员实际缴纳的大米品种推算出本年度受灾程度，以前年销售额为限发放贷款。贷款期间长达5～10年，利率仅有0.9%，农协提供利息补贴，成员实际只需支付0.15%。

四是鼓励加入农业劳动伤害保险17。农协为了防止成员在农业经营生产中，自身或雇工受伤导致破产，从风险准备金中划拨部分预算，通过补贴成员最多1万日元或1/3的保费的形式，鼓励成员加入农业劳动伤害保险，降低经营风险。

(九)“藏粮于民”，强化粮食中短期储备能力

日本为压缩仓库维护、人员管理等粮食储备成本，废除了国营粮仓体系，采取“民间为主，政府为辅”的大米储备方式。

农协承担了中短期大米仓储工作，一是承担一年内短期大米仓储功能。农协利用政府提供的补贴修建低温仓库存放糙米，防止了大米过早氧化，提升了大米品质。另外，由于新米在销售完成之前，都需要存放在农协仓库，实际上发挥了短期仓储的作用，缓解了政府储备压力。二是承接政府储备米仓储。日本政府根据《主要粮食供应及价格稳定法》(1994年法律113号)规定，维持100万吨左右的大米储备，并且每年大约更换其中的20万吨陈米。部分农协出资成立了仓储业务部，与商业企业竞标，争取承接政府储备米的仓储工作。出于就近保存原则，农协每年年初参与政府储备米生产指标拍卖，确定当年储备米生产数量，着手生产，并在收割后直接送到所辖仓库保管。农协依据相关法律法规做好搬运、仓储记录，入库检查和定期检查，日本政府则根据储藏数量，支付保管费用，并不定期地开展仓储情况检查。截至2017年3月底，日本508家农协拥有6 406座仓库，总面积362.9万平方米，具备633.3万吨大米的仓储能力。

四、落实我国“口粮绝对安全”政策的相关建议

我国与日本同属东亚小农国家，人多地少、家庭小规模经营国情相似，面临保障粮食安全的压力相同。从日本经验可以看到，通过发展农协这一农民合作经济组织，将农民组织起来，发挥其组织、协调、监管、助手、帮手、抓手的作用，有利于高效率、高精度地落实“口粮绝对安全”政策、提升口粮竞争力、保障粮食安全。我国刚刚进入中等收入发展阶段，面临着与日本20世纪60、70年代相同的食品供应需求弹性逐渐减弱，城乡收入差距逐步扩大等问题。但是，我国农民合作经济组织制度建设还比较落后，还处于类似1900年日本《产业组合法》刚刚公布之后的制度草创阶段，面临着如何推动合作经济组织由专业型向综合型发展，由单个区域性组织向跨区域甚至全国性组织发展的转型等问题。总体来看，由于生产关系与生产力发展水平极不匹配，短期内很难让农民合作社来协助地方政府承担落实“口粮绝对安全”政策，需要尽快完善农民合作社相关制度。

(一)完善农民合作社相关法律制度

根据我国经济社会发展情况，研究2020年即将实施的居民制下“农民”身份认定标准，让农民合作社成为职业农民的合作组织。根据新修订的《农民专业合作社》相关规定，加快修订《农民专业合作社登记管理条例》完善合作社、联合社登记、注销等制度，接受国家财政补贴形成的财产的清算制度等相关法律法规，为农民合作社发展创造稳定的制度环境。

(二)加强农民合作社市场行为监管

设立对农民合作社内部治理、盈余分配等重大事宜的决策行为的监管制度，特别是对已获得国家或地方示范社荣誉的合作社应引入第三方审计制度、跨域同业监管机制，切实落实农民合作社民主管理制度。接合国家商事制度改革，在降低农民合作社注册门槛的同时，加大对未尽年报、纳税等义务的农民合作社成员的连带处罚力度，倒逼农民合作社加强内部凝聚力。

(三)加大农民合作社精准扶持力度

聚焦以职业农民为主体，民主管理制度运行良好的合作社，加大对其购置成员共用设施设备扶持力度。增加对农民合作社中长期、低息或免息贷款额度，增加贴息额度，减少农民合作社资金运营成本。委托具备条件的农民合作社修建仓储设施，代为收购、仓储、运输储备粮，通过政府购买服务的方式，稳步推动农民合作社发展。

(四)提升农民合作社为农服务能力

健全长期金融与中短期金融，政策金融与合作金融、商业金融相结合的多元化农村金融体系。鼓励具备一定条件的农民合作社依托产业，发展内部封闭运作，与实体经营密切联系的资金互助社，为成员提供生产生活资金。探索发展保险互助社，防止农民因病伤老灾致贫、返贫。发展合作社文化活动、医疗保障等功能，丰富农村生活。

(五)促进农民合作社扩大经营规模

促进合作社联合社发展，完善联合社成员资格、股权结构、内部治理、分配制度和业务范围等制度，扩大经营规模，使其能够更好地服务于成员社。推动农民合作社之间合并，由地方政府出面协调同类产品合作社合并成更大规模的合作社，形成“一村一社”“一乡(镇)一社”，甚至“一县一社”，扩大经营规模，增强经营实力。

作者简介： 曹斌，农业经济学博士，中国社会科学院农村发展研究所副研究员。; 郭芸芸，管理学博士，农民日报三农发展研究中心助理研究员。;

基金： 国家社会科学基金项目“嵌入供应链的中国农民专业合作社治理优化研究”(16CJY054),国家社会科学基金项目“集体行为理论视角下的食品安全社会治理研究”(16BSH14); 农业农村部软科学“新型农业经营主体产业选择及推广方式研究”(2018029);